Przekrój 2006-12-13

TWÓRCZA ROLA AFERY

Poprosiłem o rozmowę, bo obawiam się, że jestem wielokrotnym przestępcą, ponieważ nie znam 99,8 procent praw, które u nas obowiązują. Być może te, których nie znam, naruszam sporadycznie, inne notorycznie. Boję się. Co by mi pan radził?
- Zachować spokój i mówię to nie jako prawnik, rzecznik praw obywatelskich, tylko jako obywatel, który jest w podobnej sytuacji. Jesteśmy zalewani jurydyzacją życia, czyli -jak to nazywa Habermas - nasz świat jest kolonizowany przez prawo. Wszystko musi być już nim uregulowane. Pamiętam, jak mieszkając w Instytucie Goethego, zobaczyłem na ścianie Housordnung, składający się bodaj z 21 przepisów... 21 punktów XX-wiecznego prawa niemieckiego... i wybuchnąłem śmiechem.

Trudno się śmiać, jeśli wiemy, że Dziennik Ustaw w 1980 roku miał 328 strony, w 1990 roku -1348, a dwa lata temu - już 21034 strony.
- Ustawodawca reprezentuje często rodzaj myślenia magicznego. Określa, jak ta rzeczywistość idealna, zdaniem jakiegoś urzędnika - niezbyt najczęściej mądrego - powinna wyglądać. I dlatego on nam to wszystko reguluje, wszystko, co jest tylko możliwe. Jeśli mu dać szansę, jeśli istnieje odpowiednia liczba urzędników, to obejmie regulacjami wszystkie dziedziny. Pewien rodzaj myślenia najpierw u prawników, a potem u obywateli powoduje nadmierną etatyzację życia, wszechobecny interwencjonizm państwowy. Ta tendencja jest silniejsza w Europie kontynentalnej niż w państwach anglosaskich, które nie we wszystkim zdają się na państwo prawne.

Ale co z moimi lękami? Jeżeli wiem, że w takim roku 2004 uchwalono 250 ustaw, czyli dwa i pół razy więcej niż w 1990 roku, po drodze było ich już kilka tysięcy, a ja ich nie znam?
- Dlatego trudna do realizacji w praktyce jest podstawowa zasada państwa prawa, że organy państwa mogą robić tylko to, co prawo określa i dopuszcza, a obywatel może robić wszystko to, czego prawo nie zabrania. Ale my nie wiemy, czego prawo nam nie zabrania.

Właśnie z tym przychodzę do szanownego RPO.
- I to jest właściwy adres, bo nadmiar regulacji jest skierowany przeciwko wolności człowieka, jest nieproduktywny i prowadzi do korupcji. Korupcja jest związana z nadmierną regulacją. Najbardziej rygorystyczni w stosowaniu przepisów - oczywiście do czasu - są urzędnicy skorumpowani. Stwarzają tyle przeszkód, żeby w pewnym momencie...

Przecież najpierw muszą osaczyć obywatela, żeby potem podać mu wyciągniętą po pieniądze "pomocną" dłoń. Przychodzę do pana w szczególnym momencie. Właśnie w Sejmie powstaje specjalna komisja, która zajmie się szybką ścieżką legislacyjną dla 160 ustaw w ramach tak zwanego solidarnego państwa. Mamy szansę na rekord wytwarzania ustaw w polskim parlamencie.
- Nie znam ich treści.

A sama liczba panu nic nie mówi?
- Sama liczba potwierdza obawy, że pogłębia się przekonanie, że wystarczy na wszystko mieć przepisy.

Co jest jądrem tego złego mechanizmu?
- Ono jest takie samo wszędzie, choć mniejsze w systemach anglosaskich, bo oni wykazują więcej zdrowego rozsądku i mają podejście mniej etatystyczne. Jądrem jest stosunek do roli państwa.

Ma wzrosnąć - tak twierdzą obecne władze.
- Państwo powinno być skuteczne i silne, a to znaczy, że powinno realizować podstawowe tylko funkcje: bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne; edukację, nie w sensie jej prowadzenia, tylko organizacji; zdrowie, nie w sensie zapewnienia ochrony zdrowia, tylko organizacji systemu zdrowia i wreszcie równanie nierówności i przeciwdziałanie ubóstwu. To są podstawowe funkcje państwa, a tym samym prawa. Natomiast jeżeli państwo jest omnipotentne, czyli chce nam wszystko regulować, to nie tylko tych funkcji nie zrealizuje, ale żadnych nie realizuje dobrze. I w Polsce jest tak, że państwo, powiedzmy optymistycznie, ciągle nie realizuje swoich podstawowych zadań, dlatego że nie ma siły i środków na te wszystkie zadania, których się podejmuje.

Kolejne nasze "państwa" po 1989 roku coraz bardziej chciały decydować w coraz liczniejszych dziedzinach i jesteśmy gdzieś w apogeum tego procesu. Dzisiejsza ekipa rządząca dodaje jeszcze sobie dziedzin do uregulowania.
- Bo chce zmieniać...

Bo mówi, że chce zmieniać i uważa, że w związku z tym musi najpierw wszystko mocno "chwycić".
- Chce zmieniać. I pewne rzeczy trzeba chwycić, na przykład zreorganizować służbę zdrowia, zreorganizować edukację, zreorganizować bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości, ale zastanowić się też, co należy "puścić", zgodnie zresztą ze świętą zasadą, świętą, bo kościelną, zasadą subsydiamości. Samorząd powinien robić to, czego nie może robić obywatel. Państwo powinno robić tylko to, czego nie może obywatel i samorząd z tego względu, że oni są bliżej, są skuteczniejsi i są tańsi.

Pan jest naiwnym idealistą i rzeczywiście wierzy, że władza mogłaby zastanawiać się, które przepisy nie są państwu potrzebne, gdzie można zwrócić wolność obywatelom?
- Władza pod wpływem jakiegoś kryzysu, szoku może powiedzieć: zderegulujmy, czyli ograniczmy ilość prawa i przepisów. Czasem władza jednak przeczyta opracowania naukowców albo raporty Banku Światowego wyjaśniające, dlaczego sądy tak źle pracują i dlaczego zajmują się tyloma sprawami. 1 dowiedzą się, że to nadmiar przepisów powoduje, że sądy często zajmują się sprawami, które są niepotrzebne, które tworzą przepisy. Czy jestem idealistą? Muszę być do pewnego stopnia naiwny.

Na razie mamy taki parlament, jaki mamy, spora jego część to posłowie pierwszej kadencji, można powiedzieć, że się na pisaniu ustaw nie znają. I oni nam dzisiaj w rewolucyjnym pośpiechu wysmażą kolejnych 160 "solidarnych" ustaw. Nie twierdzę, że wszystkie te ustawy będą niesłuszne, komplikujące wyłącznie i niepotrzebnie odbierające nam wolność. Ale wiele z nich takie będzie. I nie widać końca tego procesu. Może przydałaby się jakaś akcja obywatelskiego nieposłuszeństwa wobec taśmowo produkowanego prawa?
- Akcja obywatelskiego nieposłuszeństwa może i powinna być stosowana przeciwko konkretnemu rozwiązaniu, natomiast w ogóle przeciwko stanowieniu prawa byłaby nieproduktywna. To co? Chce pan zatrzymać parlament, chce pan powiedzieć "stop"?!

Bardzo bym chciał to powiedzieć.
- To byłby tylko wyraz emocji i zdenerwowania, być może słusznego, ale tutaj ja powiem, że pan jest większym naiwniakiem niż ja.

Mam naturę anarchisty.
- Tak, to widać. Otóż mnie interesuje co innego. Mnie interesuje sprawa mechanizmów, co zrobić w państwie takim, jakiego jestem zwolennikiem, państwie ograniczonym maksymalnie...

Do tych pięciu dziedzin, o których pan mówił.
- Tak, i przez to sprawnego. To anarchizm jest naiwnością, dlatego że jak się zniszczy jedną strukturę, to wyrośnie druga. Pan powiada -jestem naiwny, bo nie przeprowadzę tego przy żadnej władzy.

Mam takie podejrzenie.
- Ma pan co najmniej 50 procent racji. Tylko i aż.

To co pan, w swojej naiwności, proponuje?
- Po pierwsze deregulację. Już nawet w UE są postulaty i prace, żeby zderegulować ustawodawstwo unijne o 40 procent.

Czyli ograniczyć ilość prawa o 40 procent.
- Przejrzeć i zobaczyć, co nam jest potrzebne, a co w ogóle może nie. Ale to nie wszystko. To jest jak z goleniem brody, można ją golić, ale ona i tak odrośnie, nawet jak tego nie chcemy. Trzeba stworzyć mechanizm, który będzie przeszkadzał odrastaniu brody.
Temu może zapobiegać regulacja typu sunset, którą nie ja wymyśliłem. Otóż w wielu ustawach powinna być zapisana klauzula, że po jakimś czasie np. po roku ustawodawca nie potwierdzi woli utrzymania tego prawa, wówczas ono wygasa. Ale myślę przede wszystkim, i przy tym się będę upierał - mam już opracowany pierwszy projekt ustawy - że powinien być organ, który - tak jak Trybunał Konstytucyjny jest na końcu - powinien być na początku procesu ustawodawczego. Takie ciało mogłoby się nazywać Radą Stanu i być sitem dla powstających ustaw, może z wyjątkiem najbardziej naglących czy specjalnych. I to Rada Stanu powinna najpierw oceniać skutki nowej regulacji, technikę legislacyjną i przede wszystkim to, czy ustawa ta jest potrzebna. Bo według mojego głębokiego przekonania, bardzo wiele ustaw jest w ogóle niepotrzebnych.

Posłom wydaje się, że są.
- Tym posłom są potrzebne dlatego, że oni muszą uzasadnić rację swojego bytu, a każdemu rządowi to jest potrzebne do uzasadnienia, że funkcjonuje. Wiele ustaw ma charakter tak zwany symboliczny. Wydaje się jakiś zakaz czy nakaz, żeby pokazać, że "ja coś robię". Politycy muszą pokazać obywatelom, bo obywatele patrzą. A to, że potem ustawa nie funkcjonuje, bo na przykład nie wydano przepisów wykonawczych, o tym nikt głośno nie mówi. Są setki ustaw uchwalonych, które nie działają, bo nie ma do nich wydanych rozporządzeń wykonawczych. A to znaczy, że parlament pracuje na jałowym biegu, wydaje ustawy, reguluje, dyskutuje. I niewiele z tego wynika.
Nikt głośno nie powiedział dotąd jeszcze o jednej ważnej sprawie - ludzie tworzący ustawy, prawo powinni przede wszystkim sami być przeciwnikami tworzenia nadmiar zbędnego prawa. Tylko wtedy nie będą produkowali bez potrzeby, a w Polsce nawet prawnicy są wychowywani w kulcie przepisu. Ale nawet gdyby to byli w większości dobrzy prawnicy, to w takiej masie i w takim pośpiechu nie są w stanie uchwalić, opracować dobrego prawa.

Dlaczego?
- Dlatego, że do parlamentu powinno należeć tylko ustanawianie prawa, ale nie jego tworzenie, pisanie. To powinni robić legislatorzy. Kodeksy karne, cywilne i kodeks handlowy z lat 30. nie byty uchwalane przez parlament, one były wprowadzane rozporządzeniem prezydenta. A były to nasze najlepsze kodeksy.

Dlatego, że powstały poza parlamentem?
- Dlatego, że parlament nie mógł wprowadzać zmian. Dobrą ustawę może napisać dwóch, trzech dobrych prawników. Potem trzeba ją dać jeszcze kilku innym do krytyki, do dyskusji.
I mieć dostęp do fachowców, którzy wyliczą, jakie będą skutki ekonomiczne nowego prawa, regulacji. Dziś właściwie odpowiednie organy nie są w stanie tego zrobić, na przykład w 2003 roku sześcioosobowy zespół do spraw oceny skutków regulacji Rządowego Centrum Legislacji miał do zaopiniowania 1839 projektów
o rozległych skutkach ekonomicznych. Tak się nie da, a trzeba to wyliczać. Weźmy przepisy dotyczące ochrony danych osobowych. Ile to kosztuje? Dawniej w Moskwie nie mógł się pan dowiedzieć, gdzie kto mieszka, książki telefonicznej też nie było. Teraz żyjemy w państwie wolnym, ale jak pan wchodzi do jakiegoś domu, też nie może się pan dowiedzieć, kto tam mieszka. W wyniku zupełnie innego dążenia mamy ten sam rezultat, tylko nazywa się to ochroną danych osobowych.

Koszty są ogromne, bo w tysiącach zakładów pracy musiano wydzielić pokoje, które mają specjalne, szyfrowe zamki, pracują w nich specjalni pracownicy...
- Anglicy odmówili wprowadzenia ustawy o ochronie danych osobowych, bo obliczyli, ile setek milionów funtów kosztowałoby jej wprowadzenie i funkcjonowanie. Zresztą kiedyś, w związku ze sprawą tak zwanej listy Wildsteina, zacząłem czytać tę ustawę i muszę przyznać ze wstydem, że jej nie rozumiałem, czytałem przepis i nie wiedziałem, czy to jest przestępstwo, czy nie. Innymi słowy, rzecz toczy się na szeregu płaszczyzn. Pierwszej - czysto koncepcyjno-konstytucyjno-ustrojowej - roli państwa, parlamentu. Drugiej - politycznej. W tym rozumieniu roli państwa i parlamentu rządy, które mają pułap krótki, wyborczy, i które muszą dbać o swoje notowania, wydają szereg przepisów, częściowo po to, żeby się pokazać, a częściowo w szczerym przekonaniu, że w ten sposób wykonują rzeczywistą pracę. Po czym się okaże, że jak już wydają, to muszą je nowelizować, bo źle je wydali, za szybko. Z mojego opracowania wynika, że więcej jest ustaw nowelizujących niż oryginalnych. Wszystko jest bez przerwy nowelizowane!

Nawet już doradcy podatkowi gubią się w zmianach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, która od 2000 roku była nowelizowana już 41 razy. Rośnie też lawinowo ilość ustaw, które są nowelizowane, zanim wejdą w życie. Mieliśmy teraz przypadek ustawy lustracyjnej, prezydent ją podpisał i równocześnie skierował do nowelizacji.
- Powiedzmy, że chciał mieć jej zmiany pod kontrolą i żeby równocześnie przyśpieszyć jej naprawianie. W jakim porządku powinniśmy tworzyć przepisy? Powinniśmy stworzyć inny mechanizm tworzenia prawa i stały mechanizm deregulacji. Jeśli ja mówię o tej Radzie Stanu, to do niej należałyby plany deregulacji. Ona by musiała kontrolować plany rządu. Proszę zwrócić uwagę, że każdy rząd i każdy parlament chwali się, ile...

Stworzył ustaw, co jest absurdalne samo w sobie.
- Tak, ale oni nie mają innych, mówię o parlamencie, wskaźników pracowitości. To jest kolejny błąd. Parlament powinien być bardziej organem kontrolnym niż fabryką przepisów. Dlatego każda z ustaw powinna przeciskać się przez wąską furtkę Rady Stanu.

Co dokładnie miałaby robić Rada Stanu?
- To byłby organ analogiczny do Trybunału Konstytucyjnego tylko a priori, choć jego decyzje nie byłyby wiążące, bo wtedy byśmy rozsadzili państwo. Ale wyobrażamy sobie, że przychodzi do niej grupa posłów z projektem ustawy czy premier posyła do niej ustawę - Rada Stanu bada ustawę i mówi: jej koszty są większe niż zyski i posyła z taką opinią wnioskodawcom. Co wtedy robi grupa posłów albo premier?

W te pędy uchwalają.
- I wtedy ustawa, która ma certyfikat wadliwości, jest uchwalona, tylko wszyscy wraz z mediami wiedzą - ta ustawa została zbudowana wadliwie.

Ale politycy krzyczą na krytykujące ją media, że to brutalny atak obrońców III RP i ustawa jedzie dalej.
- Ustawa ze złym certyfikatem Rady Stanu idzie do prezydenta, który ją podpisuje. 1 wtedy ta ustawa idzie do Trybunału Konstytucyjnego, który mówi - od początku było wiadomo, że ona jest zła.

Ale Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzyga, czy ustawa ma sens, tylko czy jest zgodna z konstytucją, w konstytucję sens nie jest wpisany.
- W konstytucję jest wpisany sens.

Tak? Ekonomiczny?
- Oczywiście, że w konstytucję jest wpisany sens. Konstytucja daje pewne ramy, z których wyprowadza kwestie słuszności, sprawiedliwości, czy coś jest zgodne z zasadą państwa prawnego, z artykułem 2 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wyprowadził z tego rzeczy, o których się filozofom nie śniło. Trybunał Konstytucyjny będzie się musiał zastanowić, czy wprowadzenie ustaw, które szkodzą budżetowi i nie przynoszą efektu, jest zgodne ze standardami demokratycznego państwa prawa.

Pan proponuje, żeby Rada Stanu miała prawo wnioskować o anulowanie niepotrzebnego prawa oraz prawa, do którego nie wydano na czas rozporządzeń wykonawczych.
- Skoro ich nie ma, to ustawa jest martwa, czyli była niepotrzebna. Ja bym zresztą postawił wymóg, że do przyszłej Rady Stanu ustawa powinna trafiać z projektami wszystkich rozporządzeń wykonawczych. Jeśli wnioskodawca nie jest w stanie przygotować rozporządzenia wykonawczego, to niech sobie nad tym usiądzie i popracuje.

Dzisiaj ten obowiązek spoczywa na rządzie, na ministrach.
- I tak nie powinno pozostać.

Byłyby pan zwolennikiem jakiegoś karania posłów za tworzenie prawa wadliwego?
- Rada Stanu powinna być organem albo dyscyplinarnym, albo wnioskującym postępowanie dyscyplinarne w takich sprawach. Jeśli pan jako minister czy premier przysyła mi ustawę, a ja jako Rada Stanu stwierdzam, że nie ma podstawowej oceny ekonomiczności tej ustawy, że zrobione są kardynalne błędy, to wtedy piszę wniosek o ukaranie dyscyplinarne osób, które napisały taką ustawę. Trudniej byłoby z ukaraniem posła za głupotę czy niedbalstwo. Wiele się w polskim parlamentaryzmie zmieniło. Byłem ekspertem wielu komisji senackich w latach 1989-90 i patrzyłem, jaki ten Senat był wspaniały.

Bo nic nie umiał, a przez to nie miał złych nawyków?
- Bo był taki porządnie uczciwy. Tam panował duch dobra wspólnego. Siedziałem koło pana Szczepkowskiego i pytałem: panie senatorze, dlaczego pan nie zabiera głosu? .Wstydzę się, bo ja się na tym nie znam". Pan to sobie dziś wyobraża?

Widzi pan jakąś rolę dla rzecznika w takich skandalach, które nami wstrząsnęły ostatnio, czyli skandal z gestami nazistowskimi w szeregach Młodzieży Wszechpolskiej lub im podobnych i skandal "praca za seks" w Samoobronie?
- Rola dla rzecznika powstaje wtedy, kiedy organy państwa czegoś nie realizują. Jeśli chodzi o te denuncjacje prasowe dotyczące nazistowskich zachowań wśród Młodzieży Wszechpolskiej, to od razu zespół do spraw konstytucyjnych usiadł i zastanawiał się nad tym, czy można i należy zdelegalizować stowarzyszenie Młodzieży Wszechpolskiej. Rozczaruję pana, ale wniosek był "nie". Po pierwsze, prawo na to nie pozwala, po drugie, dobrze, że prawo na to nie pozwala gdyż w ten sposób otworzylibyśmy możliwości bardzo niebezpiecznych delegalizacji również w innych przypadkach. A gdyby ktoś podjął próby delegalizacji, to ja bym, niestety, z przykrością musiał wystąpić przeciwko. Jeśli chodzi o seksaferę, to kazałem monitorować zarówno postępowanie cywilne, jak i karne.

Ma pan inne sygnały, że kobiety muszą się oddawać w zamian za pracę?
- Nie mam chyba takich sygnałów. U nas jeszcze nie ma na to wyczulenia. Mogę panu powiedzieć, że gdyby prokurator nie wszczął postępowania w sprawie tej specyficznej łapówki, to ja nie pozostałbym bezczynny.

Widzę swoją rolę jako obserwatora, który interweniuje wtedy, kiedy inne organy nie działają albo działają wadliwie, i interweniuję po strome słabszego. To żle zabrzmi, aleja nie wiem, kto tu jest stroną słabszą - czy poseł Łyżwiński, którego wrabia pani Aneta, mówiąc: "to jest nasze dziecko", czy pani Aneta, której ten... zrobił dziecko i jeszcze się wypiera. Panie redaktorze, czym my się zajmujemy?

Czym oni nas zajmują.
- Ale ja powiem jedną rzecz optymistyczną. Jest taka koncepcja, że prawo tworzy się poprzez afery. To znaczy, my mamy różne bardzo dobre reguły, ale one dopiero wtedy zaistnieją, kiedy jest afera.

Czyli ozdrowieńcza dla prawa jest aferalność?
- Absolutnie, może nie ozdrowieńcza, ale twórcza. Reguły napisane na papierze, wymyślone przez dobrych prawników, uchwalone w dobrym sejmie i w dobrym trybie - śpią. Ożywają, kiedy powstaje wielki problem, jest afera, w reakcji na nadużycie tworzymy reguły. Zaczynamy się zastanawiać, co można, a czego nie można? Był problem z prowokacją dziennikarską po taśmach Begerowej, po przemyśleniu mówię: prowokacja jest dopuszczalna tylko wtedy, kiedy nie tworzy rzeczywistości.

Prowokacja zawsze tworzy rzeczywistość, każda działalność ludzka współtworzy rzeczywistość. Wydał pan wtedy oświadczenie w duchu dziennikarstwa, którego już nie ma. Mediatyzacja polityki, jak to się dzisiaj przyjemnie nazywa, powoduje, że te reguły, na które pan się powołuje, już nie działają, nikt ich nie stosuje.
- Bez mediów nie ma demokracji i uważam, że coś się żle dzieje z mediami, dlatego że już nie ma takich reguł, tego się boję.

Ale już ich nie ma, koniec, kropka, pański strach niczego nie zmieni, nie przywróci pan tamtego świata.
- Przywrócę.

A na dodatek, jeśli chodzi o samą prowokację, to wbrew panu, uważam, że prowokacja dziennikarska może wpływać na rzeczywistość, choćby w ten sposób, że mając wiedzę o tym, że jest jakiś sprzedajny urzędnik, możemy wystąpić w roli kontrahenta po to, żeby on ujawnił tę swoją sprzedajność.
- To jest temat na osobną dyskusję. Media mogą stracić wiarygodność, zaufanie do dziennikarzy może być podobne do zaufania do polityków.

Pracują na to partie rządzące, bez przerwy oskarżając o wszystko dziennikarzy. Pan wierzy w te oskarżenia?
- Ja wierzę w prawdę, czy pan sobie to wyobraża?

Słyszałem o takich ludziach.
- Nie w to, że prawda jest obiektywnie osiągalna, czy że wszystko to, co jest, jest prawdą, tylko że jeżeli z dążenia do niej zrezygnujemy, to wszystko pada - nauka, cywilizacja i ja się rozpadam.

Ale z drugiej strony wiemy, że pewien rodzaj wiary w prawdę i pewien rodzaj ludzi, którzy wierzą w prawdę, czynią wielkie spustoszenia w imię tej wiary.
- Tak. Powiedział ktoś, że trzeba szanować tych, którzy dążą do prawdy, a nie tych, którzy mówią, że ją posiedli.

Wywiad został opublikowany przed autoryzacją.