Rozmawiamy z dr. Januszem Kochanowskim z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, redaktorem naczelnym "lus et Lex"

Panie doktorze, III Rzeczpospolita, owoc kompromisu przy Okrągłym Stole okazała się konstrukcją państwową niewydolną i nietrwałą. Wydaje się odchodzić do historii. Spróbujmy jednak z tego doświadczenia wyciągnąć wnioski, poszukując źródeł porażki tego projektu.

Słabość państwa polskiego bierze się z niedostatku instytucjonalnego niezbędnego do stanowienia i wdrażania polityki, połączonego z narastającym brakiem jego prawomocności oraz nadmiernym zakresem jego funkcji. Jeśli wziąć po uwagę podstawowe funkcje takie jak: bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, prawo i wymiar sprawiedliwości, system opieki zdrowotnej, ochrona biednych i działanie na rzecz równości, nauka i edukacja, państwo polskie nie wywiązuje się lub nie jest w stanie się wywiązać, gdyby zaszła tego potrzeba, z żadnej z nich należycie. O jego patologii świadczy, że poszczególne grupy zawodowe powołane do ich wypełniania, zajęte są przede wszystkim ochroną swoich korporacyjnych interesów. I tak wojsko służy w pierwszym rzędzie utrzymaniu samych wojskowych, wymiar sprawiedliwości utrzymaniu sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych, administracja urzędnikom, a edukacja ochronie interesów nauczycieli. Nie mówiąc już o politykach, którzy w opinii większości (93%) zajęci są wyłącznie dbałością o własne interesy.

Można powiedzieć, że zawiniła niekompetencja i zła wola ludzi, mających wpływ na kształt tego państwa jak i sam projekt ustrojowy?

Źródeł tego stanu można dopatrywać się w wadliwie zaprojektowanym ustroju politycznym oraz jego instytucji. W niewłaściwym rozwiązaniu relacji między trzema głównymi centrami władzy tj. prezydentem, premierem i jego kancelarią oraz parlamentem. Stając przed dylematem wyboru systemu prezydenckiego czy kanclerskiego twórcy ustroju III Rzeczypospolitej nie zdecydowali się na żaden z nich tworząc w rezultacie system hybry-dalny, który zdaje się być najgorszym z możliwych rozwiązań. W systemie tym uprawnienia wybieranego w głosowaniu powszechnym prezydenta są albo zbyt ograniczone albo też nadmiernie rozbudowane. Podobnie jest z usytuowaniem względem siebie rządu i sejmu. Funkcję kontrolną tego ostatniego cechuje niedowład, natomiast jego funkcja legislacyjna sama wymaga wprowadzenia mechanizmów kontrolnych i ograniczających. W systemie wyborczym, który doprowadził do wyobcowania klasy rządzącej w stopniu niewyobrażalnym w państwie demokratycznym. Politycy właściwie nie potrzebują obywateli, do których zwracają się raz na cztery lata (według badań CBOS-u z 2003 - 87% respondentów uważa, że partie zainteresowane są wyłącznie zdobywaniem głosów podczas wyborów), dyskontując wówczas swoją telewizyjną popularność. I jedyne czego potrzebują jest właśnie owa medialność.

Do przyczyn zawodu, jakiego doznajemy w procesie budowy nowoczesnego pańsjwa polskiego należy zatem dopisać słabość polskiego systemu partyjnego.

Rezultatem przyjętej ordynacji proporcjonalnej jest nietrwałość systemu partyjnego. Za wyjątkiem dysponujących odziedziczonymi strukturami organizacyjnymi SLD i PSL, które przetrwały cały okres minionego 15. lecia, wszystkie inne były, jak dotychczas, tworami efemerydalnymi. Wspólną ich cechą jest brak osadzenia społecznego oraz demokracji wewnątrzpartyjnej. Stanowią doskonałą egzemplifikację definicji weberowskiej, zgodnie z którą mają służyć pozyskaniu dla ich kierowników władzy, a dla aktywnych członków rzeczowych lub osobistych korzyści. Zestawienie "grup trzymających władzę" pokazałoby niewątpliwie, że w zmieniających się konfiguracjach było to stale tych samych sto kilkadziesiąt osób. Jeśli dodać do tego popsutą reformę administracji i dysfunkcjonalny wymiar sprawiedliwości, okaże się wówczas, że u podstaw obecnego kryzysu państwa leży źle zaprojektowany ustrój polityczny i instytucjonalny, będący grzechem pierworodnym III Rzeczypospolitej.

Ale przecież zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawa są dobrze znane. Wiele państw europejskich dobrze funkcjonuje w oparciu o te zasady. Skąd te nasze niepowodzenia i rozczarowania?

Aby instytucje państwowe mogły właściwie funkcjonować potrzebna jest nie tylko ich sprawność organizacyjna oraz niezbędna fachowość, ale również ich prawomocność w oczach społeczeństwa, którą współcześnie dostarcza demokracja. Jakkolwiek znaczna większość (78%) obywateli polskiego państwa opowiada się za ustrojem demokratycznym, to jednak równie znacząca ich część nie jest zadowolonych ze sposobu, w jaki działa demokracja i uważa, że panujący system jest zły i wymaga zasadniczych zmian. Niezadowolenie to jest powiązane z oceną kluczowych instytucji państwa prawa. Nigdy wcześniej oceny pracy władzy ustawodawczej nie były tak niskie; jeśli na początku transformacji aprobatę pracy Sejmu wyrażało przeszło 80% obywateli, to obecnie prawie tyle samo jest z jego pracy niezadowolonych. Notabene większość uważa, że przekupując posłów i polityków można spowodować uchwalenie ustawy. Podobne jak w przypadku Sejmu, coraz gorsze oceny uzyskują sądy. O ile na początku transformacji o pracy sądów wyrażało się pozytywnie niewiele ponad 40%, to obecnie liczba ta zmalała więcej niż o połowę, bo do 20%. Blisko dwie trzecie wyraża się o sądach negatywnie. Przy czym liczba negatywnych opinii jest większa wśród tych, którzy mieli z sądami do czynienia. Spada uznanie dla kolejnych rzeczników praw obywatelskich oraz dla Trybunału Konstytucyjnego. Jak zauważa prof. Lena Kolarska-Bo-bińska proces spadku zaufania do państwa jest procesem długotrwałym i narastającym, a ponieważ ów brak zaufania dotyczy nieomal wszystkich kluczowych instytucji: Sejmu, sądów i administracji publicznej, powstaje obraz zawłaszczanego państwa, w którym reguły gry określa się zgodnie z interesami grupowymi, partyjnymi czy zawodowymi. O ile na rok przed upadkiem PRL 48% respondentów twierdziło, że państwo to służy interesom zbiorowym, to w dziesięć lat później ten sam procent osób uznał, że III Rzeczpospolita jest państwem mającym na celu dobro wspólne. Wiosną 2003 r. ocena istniejącego systemu politycznego i przekonanie o konieczności dokonania w nim zmian była nieomal taka sama jak w styczniu 1989, a więc tuż przed rozpoczęciem transformacji politycznej. Trudno o bardziej jaskrawy dowód delegitymizacji ustroju III Rzeczpospolitej.

Czy ten negatywny stosunek Polaków do własnego państwa i jego instytucji to jakieś polskie przekleństwo, narodowa słabość, brak odpowiedzialności, czy też efekt dramatycznej naszej historii ostatnich dwóch wieków?

Obok ustroju politycznego, jego instytucji i prawomocności w oczach społeczeństwa, niemniej ważnym czynnikiem decydującym o stanie państwa, jest czynnik kulturowy. Wiadomym jest, że te same instytucje działać będą rozmaicie w różnych państwach zależnie od tradycji i otoczki kulturowej. Nie ulega wątpliwości, że wiele patologii życia publicznego ma swój rodowód dalszy niż tylko w okresie państwa komunistycznego, wywodzi się z okresu międzywojennego i I Rzeczypospolitej szlacheckiej. Współcześnie wiąże się to z poziomem kapitału społecznego, przez które to pojęcie rozumie się zestaw pewnych podstawowych wartości, takich jak uczciwość i prawdomówność, wywiązywanie się z umów i dotrzymywanie danego słowa, wzajemność w stosunkach z innymi, pamięć o swoich obowiązkach. Znane nam współcześnie przykłady państw, w których system kapitalistyczny, czy ustrój demokratyczny próbuje się budować bez kapitału społecznego potwierdzają, że bez pewnego jego zasobu jest to niemożliwe. Wiele wskazuje, że również w Polsce odnotowujemy historycznie warunkowany znaczny jego niedobór. Niski obecnie zasób kapitału społecznego przejawiający się m. in. w najwyższej w porównaniu z krajami starej Unii korupcji oraz dwuipółkrotnym wzroście przestępczości, jest rezultatem nie tylko przyczyn historycznych m.in. świadomego działania poprzedniego systemu. Jest również rezultatem procesów o charakterze bardziej generalnym. Erozja państwa to nie nasz wynalazek? W okresie od lat 60. do połowy lat 90. większość uprzemysłowionych krajów zachodnich doświadczyła erozji warunków społecznych: wzrastała przestępczość, załamywały się prawo i porządek, a życie w niektórych dzielnicach wielkich miast stało się niemożliwe. Osłabienie więzi rodzinnych uległo przyspieszeniu, spadła liczba małżeństwa i narodzin, gwałtownie wzrosła liczba rozwodów, jednoosobowych gospodarstw domowych i dzieci po-zamałżeńskich. Nastąpił głęboki kryzys zaufania do instytucji społecznych. Towarzyszyła temu cała seria "ruchów wyzwoleń-czych", które usiłowały wyswobodzić jednostkę z ograniczeń narzucanych przez tradycyjne normy społeczne i zasady moralne. W Polsce i innych krajach postkomunistycznych hierarchia tych przyczyn kształtuje się nieco inaczej, gdyż w pierwszym rzędzie jest to brak kapitału społecznego wyniesiony z poprzedniego okresu. Nastawienie takie zostało przeniesione do liberalnej gospodarki wolnorynkowej. W szczególności znaczący był tutaj brak odpowiedzialności za zbrodnie minionego systemu, który niezależnie od ich charakteru oznacza zawieszenie sprawiedliwości w stosunku do czynów popełnionych przeciwko narodowi i państwu na przestrzeni lat kilkudziesięciu. Miliony ludzi otrzymały lekcję, iż moralność nie popłaca. Głównym wyznacznikiem obecnego kryzysu państwa i społeczeństwa jest kryzys demokratycznego państwa prawa, które stało się tylko deklaracją w konstytucji. Może ono być naprawione przez wiele działań. Odnowy wymaga parlament, którego autorytet tak dramatycznie upada. Sejm i Senat bez szkody dla ich funkcji mogłyby być o połowę zmniejszone do rozmiarów jakie mają te ciała w innych krajach europejskich. Oczywiście musi też ulec poprawie jakość polityków. Aby to było jednak możliwe, konieczne jest wprowadzenie większościowej ordynacji wyborczej w miejsce całkowicie zdyskwalifikowanej ordynacji proporcjonalnej, prowadzącej jedynie do roszad w grupie trzymającej władzę. Partie polityczne są nietrwałe i nie mają oparcia w społeczeństwie. Są one niedemokratyczne, bo wszystko zależy w nich od jednej lub kilku osób. Czyni to nasz system wysoce niedemokratycznym, sprawia, że w Sejmie zasiada za dużo złych, nieodpowiedzialnych przed nikim posłów.

Rakiem toczącym nasze życie publiczne i struktury państwa jest wszechobecna korupcja.

Przekonanie o zwiększającej się korupcji w Polsce narasta; uważało tak w 1991 roku 71%, w roku 2001 - 93%, w roku 2003 -91% respondentów. Większość (71% ) uważa, że wielu wysokich urzędników czerpie nieuprawnione korzyści z pełnionych funkcji publicznych. Istnieje powszechne przekonanie o wykorzystywaniu stanowisk służbowych do załatwiania kontraktów, zamówień rządowych dla członków rodziny, kolegów i znajomych, w roku 2003 - 81%; branie łapówek za załatwienie sprawy -85%; obsadzanie krewnych, kolegów, znajomych na stanowiskach w urzędach - 91%.

Jak radzić sobie z tą groźną patologią?

Główną przyczyną tego zjawiska jest nadregulacja prawna i nadmierny interwencjonizm państwowy. Wiele rzeczy nie powinno należeć do państwa, wtedy problem korupcji znika. W sektorze prywatnym to zjawisko jest znacznie mniejsze. Jeśli chcemy zwalczać korupcję, to zacznijmy to robić, stosujmy prowokację policyjną, zakup kontrolowany. Trzeba wreszcie zacząć egzekwować odpowiedzialność dyscyplinarną, majątkową i karną za takie czyny. Z tą patologią można sobie poradzić, o czym świadczy choćby przykład Finlandii, gdzie korupcja jest kilkudziesięciokrotnie mniejsza niż w Polsce. Najpierw potrzebne są jednak zmiany instytucjonalne, strukturalne, usunięcie zjawisk korupcjo i kryminogennych oraz ostra odpowiedzialność.

Nasz wymiar sprawiedliwości ma wiele na sumieniu.

Wymiar sprawiedliwości zamiast przyczyniać się do odbudowy kapitału społecznego, przyczynia się do jego dalszego rozkładu. Powodowane brakiem odpowiedzialności za poprzedni system oraz słabością wymiaru sprawiedliwości przekonanie, że tylko naiwni przestrzegają prawa, a ci, którzy nie są naiwni, zawsze obchodzili je i obchodzą, jest jednym z największych niebezpieczeństw dla demokratycznego państwa.

Może to od sądów zacząć trzeba naprawę państwa?

Wymiar sprawiedliwości jest kluczem do naprawy państwa. Po pierwsze bowiem gospodarka nie może funkcjonować bez dobrze działającego wymiaru sprawiedliwości. W Polsce według Banku Światowego okres egzekucji trwa do tysiąca dni. To sytuuje nasz kraj na jednym z ostatnich miejsc wśród badanych przez ten bank 130 krajów. Jeśli nawet przedsiębiorstwo po takim okresie wyegzekwuje dług, dawno zbankrutuje. Nie funkcjonuje również odpowiedzialność karna. Głośne sprawy jak FOZZ, Kopalnia "Wujek", masakra na Wybrzeżu, czy ostatnio sprawa Grobelnego, który bez wyroku przesiedział w areszcie 5 lat, ciągną się w nieskończoność. Np. w Stanach Zjednoczonych oskarżenie musi być wniesione w ciągu 30 dni od aresztowania. Aby wymiar sprawiedliwości zacząć naprawiać, potrzeba reformy całościowej, poczynając od edukacji sędziów i prokuratorów. Musi nastąpić poprawa procesu legislacji, usprawnienie działania sądów i prokuratury, poprawa egzekucji prawa. Dalej potrzebne jest podniesienie standardów moralnych zawodów prawniczych, egzekwowanie odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokatów, prokuratorów, radców prawnych, notariuszy, komorników, sędziów. Konieczna jest reorganizacja sądownictwa, wprowadzenie innej struktury i sposobu zarządzania zasobami ludzkimi, współpraca z sektorem prywatnym i informatyzacja. Trzeba ograniczyć zakres uprawnień sądów, z których należy usunąć sprawy, którymi sądy nie muszą i nie powinny się zajmować, tj. takich, w których nie ma potrzeby rozstrzygania sporów, jak np. niektóre rejestry czy prowadzenie ksiąg wieczystych. Sądy powinny się zajmować tylko sprawami, w których istnieje rozstrzyganie sporów. Trzeba uczynić z sędziego koronę zawodów prawniczych przy jednoczesnej kontroli przebiegu jego pracy, ale też trzeba stworzyć mu dobry, skomputeryzowany warsztat pracy i odciążyć od wielu czynności nie wymagających wysokich kwalifikacji. Najwyższy czas na zlikwidowanie ławników - stanowiących rodzaj fikcji, reorganizację Krajowej Rady Sądowniczej, ciała zupełnie niefunkcjonalnego, ograniczenie immunitetu sędziowskiego, reformę systemu biegłych. Całościowy projekt reformy sądownictwa przygotowaliśmy w Fundacji "Ius et Lex", który chętnie zaprezentujemy przyszłej koalicji rządowej, ale jego wdrażanie musi być procesem długotrwałym. Nie można przecież szybko naprawić tego, co było psute przez kilkadziesiąt lat. Na razie jednak nikt naszym projektem się nie interesuje.

Co zrobić z niesprawną, ogromnie rozrośniętą, nieprzyjazną obywatelowi administracją?

Należałoby oczywiście przeprowadzić generalną reformę tej służby. Po pierwsze, trzeba ograniczyć zadania państwa. Państwo polskie jest bowiem zdegenerowane i w stanie kryzysu również dlatego, że przyjmuje na siebie nadmierną ilość zadań. Należy jak najwięcej zadań przekazać organizacjom pozarządowym, samorządowym i społecznym. Państwo powinno się skoncentrować na swych podstawowych funkcjach. A więc podstawowy kierunek to mniej państwa, ale państwa silniejszego. Aby zatem uzdrowić administrację trzeba ją zreorganizować, doprowadzić do deregulacji systemu prawnego, funkcjonujemy bowiem w systemie prawa dotkniętego chorobą nadregulacji, bo zważmy: na początku transformacji Dziennik Ustaw liczył 500 stron, obecnie liczy 23 tysiące stron. W Anglii, gdy kilka lat temu liczył 3 tysiące stron, uznano to za patologię. Trzeba zrewidować sposób powoływania do tych służb i zaostrzyć odpowiedzialność dyscyplinarną, materialną i karną funkcjonariuszy administracji. Musi wreszcie zacząć funcjonować pewien etos zakazujący nagannego postępowania. Jedynym zaś sposobem jego wprowadzenia jest ograniczenie funkcji administracji i deregulacja prawna, czyli pozostawienie jak największej sfery życia poza regulacjami przepisów, aby mógł działać zdrowy rozsądek. I to jest jedyna droga, aby nasza administracja stanęła na wyższym poziomie.

Co jakiś czas odżywają pomysły o obumieraniu państwa już to jako narzędzia ucisku klasowego, to znowu jako instrumentarium nieprzydatnego w epoce globalizacji. Pozostaje ono jednak nadal podstawowym przejawem siły narodu. Trzeba je więc reformować, czynić sprawnym i silnym.

Sztuka budowania, czy też rekonstrukcji państwa, jest procesem złożonym, gdyż składa się na to odpowiednie zaprojektowanie instytucji, odzyskanie utraconej prawomocności oraz odbudowa kapitału społecznego. Tym trudniejszym, że nie rozpoczyna się od stanu "zerowego". Zależy także od posiadanej wiedzy na temat ustroju państwa i jego instytucji, która stanowi punkt wyjścia przyjmowanych rozwiązań. Nie ulega jednak wątpliwości, że reforma węzłowych instytucji państwa oraz deregulacja i zmiana procesu stanowienia prawa stanowią główne zadanie, przed którym stoi nowa koalicja rządowa. Jest to zadanie, z którego wykonania nie tylko będzie rozliczana ale, co jest daleko ważniejsze, jego wykonanie zadecyduje o możliwościach rozwojowych naszego kraju na dalsze dziesięciolecia.

Dziękuję za rozmowę.

Zdzisław Koryś